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浅议编制政府资产负债表对于治理地方债务的意义

发布时间:2021-01-21 14:32:00 阅读: 来源:球磨机厂家

浅议编制政府资产负债表对于治理地方债务的意义

当前,主要用负债率和债务率这两个指标来衡量政府债务的负担状况,存在一个重大的不足之处,那就是忽略了政府所拥有和控制的资产规模。本文估算了截至2013年6月底,我国地方政府的资产规模,并且根据全国政府性债务的最新审计结果,初步编制了我国地方政府的资产负债简表,最后,阐述了政府资产负债表对于我国治理地方债的意义。  一、导言   当前,我国的政府性债务,尤其是地方政府性债务的负担状况——规模是否合理,风险是否可控,已经成为整个社会所关注的焦点问题。根据审计署在2013年底所发布的“全国政府性债务审计结果”显示,截至2013年6月,地方政府负有偿还责任的债务规模已经达到10.89万亿。 如此规模的地方债务,其负担状况是否适宜,审计署主要采用了国际上常用的两个指标——负债率和债务率——来衡量,负债率是指年末债务余额与当年GDP 的比率,而债务率是指年末债务余额与当年政府综合财力的比率。当然,用这两个指标来衡量我国政府性债务的负担状况,是有一定合理性的,负债率衡量了一国经济总规模对政府债务的承载能力,而债务率则衡量了政府债务规模的相对大小。但是,这两个指标更多的是从政府的公共服务和经济调控等职能去考虑的,而忽略了政府性资产这一角度。  政府性资产,是指政府所有、控制或拥有收益权的资产,跟政府性债务相对应。可以看出,政府性资产是衡量其债务负担状况的另一个重要指标,如果政府拥有较多的资产,这些资产也有持续的收益并且部分也可以变现,那么该政府就有能力承担较高的债务,因此,只关注负债率和债务率,并不能全面地反映政府可以承受债务的能力,因此也不能充分有效地管理政府的债务。资产状况不同的政府,不应该采纳统一的负债率和债务率的控制标准,国际公认的60%的负债率、90%-150%的债务率,只能是控制标准的参考值,而要更全面地衡量债务负担状况,一个长效性的办法就是编制政府(包括地方政府)的资产负债表。  二、文献综述  政府资产负债表在国内是一个较新的研究领域,国内学术界的研究大概是从2010年才开始的,其研究成果在2012年之后才公开发布,根据这些公开的研究成果,国内对于政府资产负债表的研究,主要是三个团队:  第一个是由李扬牵头的中国社科院团队,其在2012年9月发布了《中国主权资产负债表(2000—2010)》研究报告(其主要成果以“中国主权资产负债表及其风险评估”为题发表在《经济研究》的2012年第6期和第7期),随后又在2013年12月,发布了《中国国家资产负债表2013》研究报告, 这两份报告对中国政府的资产负债情况做了初步的估算和分析;  第二个是由马骏牵头的复旦大学研究团队,其在2012年12月,出版了研究专著:《中国国家资产负债表研究》,对有关国家的国家资产负债表的编制情况做了介绍,并初步估算了我国各个部门(包括中央政府和地方政府)的资产负债状况,并对政府的潜在债务和长期风险作了评估;  第三个是由曹远征牵头的中国银行研究团队, 其在《财经》杂志上发表了《重塑国家资产负债能力》和《警惕国家资产负债表揭示的风险》两篇文章,对我国的国家资产负债状况进行了估计,也对潜在的政府债务及其长期风险作了估计。  上述的这些研究成果,使我们对政府资产负债表有了全面而清晰的了解,也了解了国外对此的相关研究状况,但是上述成果更多的是对我国政府资产负债情况的估算,以及对政府资产负债表的初步编制,并没有专门地或详细地论述编制政府资产负债表对于我国治理地方债务的意义,而本文正是围绕这个方面进行阐述。  三、我国的地方政府性资产状况  按照将政府性债务划分为中央政府性债务和地方政府性债务这一标准,相应地,我国的政府性资产也划分为中央政府性资产和地方政府性资产,由于本文侧重研究的是地方政府性债务,因此所考虑的资产也主要是地方政府性资产。一般而言,地方政府性资产可以分为三大类:经营性(国有)资产、非经营性(国有)资产和资源性资产,其中经营性资产是指国家作为出资者而形成的、以获得利润为目的的生产经营性资产,该类资产一般又被分为非金融企业国有资产和金融企业国有资产; 非经营性资产主要是指由行政事业单位占有和使用、在法律上确认为国家所有的各种经济资源的总和,其主要部分为行政事业单位的国有资产; 而资源性资产主要指的是国有所拥有的、能够开发利用的自然资源,比如国有土地、森林、矿产、河流、海洋等。  但是,并不是上述所有的地方政府性资产都会纳入到资产负债表的编制和核算,其资产的具体科目设置也与上述分类有所不同,根据对政府性资产具体科目设置的已有成果,主要包括:1)国家统计局在2007年出版的《中国资产负债表编制方法》一书中对政府资产负债表科目设置和编制方法的说明;2)李杨等人在2012年发表的“中国主权资产负债表及其风险评估”中,对中国主权资产负债表的编制:3)马骏等人在2012年出版的《中国国家资产负债表研究》中,对有关国家的国家资产负债表的初步编制,本文对于地方政府性资产,设置了如下的科目:  对地方政府性资产具体科目设置的一些说明:  1)将地方政府性资产分为两个大的类别(科目):非金融资产和金融资产,主要是考虑到,两者的流动性和变现性是不同的,其偿债能力也是不同的,因此从债务治理这个角度而言,这种区分是很有必要的;  2)地方政府的经营性资产不再作非金融企业国有资产和金融企业国有资产的区分,因为在一般情况下,这两部分资产对于债务的偿付能力而言,是基本没有区别的,而是将其划分为非上市企业股份和上市企业股份,因为这两种资产的流动性和变现能力不同,具有不同的债务偿付能力;  3)在各种资源性资产中,只纳入国有土地一项,主要的考虑是:其他的资源性资产,可变现性很差,短期之内并不会改变政府当前的偿债能力,即使考虑到长期,这些资源性资产的开发成本和盈利能力非常不确定,并且从另外一个角度而言,这些资源性资产,实际上已经基本反映在了相关的国有企业的资产价值之中了;  4)对于国有土地的资产价值,使用土地储备价值来衡量,而由于数据可得性的限制,主要采用当年土地出让净收益(土地出让金减去与征地相关的支出)乘上土地储备倍数来估算;  5)地方财政存款,指的是地方政府的国库存款;  6)将国有企业中政府的股权纳入到政府性资产,主要是如下考虑:虽然国有企业是自主经营、自负盈亏的独立经营主体,但是政府拥有对企业的投资权益,也是不可否认的,而且这部分资产的变现能力相对要强,对于政府性债务的偿还甚至兜底,具有重要的意义。  在这个资产科目设置的基础上,主要参考了马骏团队对中国地方政府资产的估计,以及李杨团队对中国主权资产的估计,再加上本文的估算,中国地方政府性资产的规模及具体分布,如下表所示(截至2013月6月):  对数据来源、估算方法等的一些说明:  1)行政事业单位国有资产:根据李杨团队的估计,“截至2010年底,全国行政事业单位的国有资产总额达到7. 8万亿元”,同时,根据马骏团队的估算,地方所属非经营性国有资产占全国的70%,因此,截至2010年底,地方政府所拥有的行政事业单位国有资产,约为5.5万亿,而考虑到从2010年底到2013年6月的增长,假定其与名义GDP同步增长, 则2013年6月底,地方政府所拥有的行政事业单位国有资产,约为7.5万亿;  2)土地储备:根据财政部最新公布的“2013年财政收支情况”,全年的国有土地使用权出让收入为41250亿元,而根据重庆市的相关数据,扣除与征地有关的各项成本,净收益为总收入的40%, 假定全国的平均水平也是这一比例,则2013年,全国土地出让净收益约为1.65万亿,再根据马骏团队的估计,地方政府持有的土地储备存量为当年土地出让面积的3倍,那么在2013年6月,全国的土地储备存量,约为4.9万亿;  3)非上市企业股份:根据马骏团队的估计,截至2010年底,地方政府所持有的非上市企业股份约为6.5万亿,假定其市值与全国GDP的增长是一致的,那么2013年6月底,地方政府所持有的非上市企业股份约为8.8万亿;  4)上市企业股份:根据马骏团队的估计,截至2010年底,地方政府所持有的上市企业股份约为4.3万亿,假定其市值与中国证券市场的指数变动是一致的, 那么在2013年6月底,地方政府所持有的上市企业股份约为3.1万亿;  5)地方财政存款:在中国人民银行公布的“2013年货币当局资产负债表”中,6月份的“政府存款” 一项为32330亿元,假定地方政府存款占40%,则约为1.3万亿。  四、我国地方政府资产负债简表及其相关指标的国际比较  (一)我国地方政府资产负债简表的初步编制   在对我国地方政府性资产估算的基础上,再参考国家审计署在2013年公布的“全国债务审计情况”中,对地方政府性债务的审计结果,本文初步编制了地方政府资产负债简表(估算),如下表:  对地方政府资产负债表(估算)的一些说明:  1)该资产负债简表的负债科目,以资金来源的分类进行设置;  2)虽然政府性资产包括了国有企业的相关股份,但是在资产变现的假定下,表中的负债一栏,可以不必包括国有企业的相应债务;  3)表中的债务,只包括地方政府负有偿还责任的债务,不包括政府负有担保责任的债务,以及可能承担一定救助责任的债务;  4)BT是“建设-移交”的英文简写,是指地方政府通过由施工单位先建设,而后移交给政府的方式,所承担的债务;  5)其他单位和个人借款,主要包括:应付未付款项、信托融资、垫资施工、延期付款、证券、保险业和其他金融机构融资、国债、外债等财政转贷、融资租赁、集资等;  6)虽然在一般的资产负债表中,会根据负债的期限长短进行科目设置,但是考虑到政府的负债大部分都是中短期负债(5年之内),因此在政府资产负债表中,以负债的期限来进行科目设置,必要性不大。  (二)相关指标的国际比较   根据地方政府资产负债表,可以计算得到两项重要指标:  1) 资产负债率:42.6%(10.9/25.6);  2)净资产:14.7(万亿)  这两个指标从另外一个角度衡量了地方政府性债务的负担状况,资产负债率衡量了政府债务相对于政府资产的比例,反映了政府资产对于债务的相对覆盖程度,而净资产则反映了政府资产对于负债的绝对覆盖程度。  实际上,不同国家政府性资产的负债率是不同的(见下表4),因此如果仅仅用负债率和债务率来衡量债务负担状况,是不全面的。相对而言,中国的政府资产负债率并不高,部分国家的资产负债率超过了100%,政府的净资产为负值, 因此,从这个角度来说,中国的地方政府可以承受的债务负担,要比仅仅用负债率和债务率所衡量的,可能要高。   五、编制地方政府资产负债表对于我国治理地方债务的意义  (一)更全面和科学地衡量地方债务的负担状况   通过对我国地方政府资产负债表的初步编制和估算,我们发现,衡量中国地方政府的负债能力,不光要看其公共财政的能力和规模,更要看其所拥有资产的规模大小和盈利能力强弱,这一点,我国是与大部分国家,尤其是欧美国家有很大不同的。因此,直接拿负债率和债务率等国际常用指标来衡量中国的政府债务负担状况,很有可能低估了其负债能力以及适宜的融资规模,也只有将政府性资产纳入到政府负债能力的考虑因素之内,并且编制资产负债表来综合地反映政府的“家底”和偿债能力,才能更全面、更科学地衡量其债务负担状况。  (二)弥补衡量政府财务状况主要用流量指标的不足   当前,我国各级政府的财政部门,往往更多的是用财政收入和支出等流量指标来反映政府的财务状况,类似于企业用损益表和现金流量表来反映企业的经营和财务状况,但是企业还编制有资产负债表,用存量指标来反映企业的经营和财务状况,从这个角度而言,编制政府的资产负债表也是非常有必要的。更为重要的是,用流量指标反映的财务状况与用存量指标反映的财务状况,可能并不是一致的,比如用资产变现的方式来获得财政收入,从流量指标来看,收入增加,但是从存量指标来看,却是资产变少。因此,只有综合流量指标和存量指标,才能更全面、更确切地判断政府的财务状况,而编制资产负债表,可以很好地弥补流量指标的这种不足。  (三)进一步完善地方政府信用评级制度   对于地方政府性债务的治理,化解存量是一方面,而更重要、更长远的另一方面,是做好增量,而其中最重要的一个组成部分,是允许地方政府自主发行债券。 地方政府债券的发行必须遵循市场原则,因此由独立于债券发行人与投资者的第三方进行地方政府的信用评级,是重要的一环, 只有这样,政府债券的利率水平才能与其风险充分地相匹配,才能被投资者普遍认可。而信用评级的一个重要数据支撑,就是地方政府的资产负债表,资产负债表综合反映了地方政府具体的资产和负债情况,因此能更全面地反映其偿债能力,因此,编制各级地方政府的资产负债表,可以对地方政府信用评级制度做进一步的补充和完善。  (四)为出售国有资产来化解地方债务提供评估依据   用负债率和债务率这两个指标来衡量地方政府的债务负担状况,其前置假定或暗含思路是以政府的财政收入来偿还债务的:GDP对应着财政收入,当年政府的综合财力更是如此,而这实际上是一般预算的思路。但是,必须要考虑到,相当比例的地方债是用于项目建设的,并形成了相应的资产,因此,债务偿还就不能仅仅用一般预算来解决,还要配合以资本预算,而资产负债表体现的就是上述思路。实际上,从某个角度而言,资产负债表的前置假定或暗含思路就是以变现或出售现有资产来偿还债务,因此,资产负债表的相关数据可以为我们通过出售国有资产来偿还债务提供相应的评估和参考——尽管这种方式更多的是一种对债务的“最后兜底”。

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